Insights4.vc：全球加密资产监管展望（2025年5月）

作者：Insights4.vc 翻译：善欧巴，金色财经

2025年，全球加密货币监管进入关键时刻，各主要司法辖区正在加强监管力度。

在欧洲，《加密资产市场条例》（MiCA）自2024年12月全面生效，确立了针对加密服务和稳定币的综合标准。与此同时，美国正在积极制定加密监管未来方向。2025年4月3日，美国众议院金融服务委员会通过了《STABLE法案》（H.R. 2392）；而在2025年3月13日，参议院银行委员会以18票对6票支持通过了两党支持的《GENIUS法案》。

在全球层面，一些关键机构也在影响政策制定：国际清算银行（BIS）于2025年4月发布研究报告，建议对稳定币实施严格的储备金要求；金融行动特别工作组（FATF）在2025年2月至4月间就“旅行规则”的修订进行公开咨询，拟将所有加密支付纳入适用范围；巴塞尔委员会制定的针对加密资产的资本规则已于2025年1月1日正式生效。

在亚洲，监管机构也在迅速跟进：香港证监会（SFC）于2025年4月发布了加密质押的新规，进一步完善其2023年已实施的交易所牌照制度；新加坡自2023年8月起已完成稳定币牌照框架的制定。中东地区方面，由迪拜虚拟资产监管局（VARA）牵头，于2024年10月发布了更新的加密营销法规，巴林则在2024年2月更新了其加密规则。

在非洲和拉丁美洲的新兴市场，监管也在快速推进：肯尼亚于2025年1月获得国际货币基金组织（IMF）发布的监管指引；巴西计划在2025年底前分阶段实施加密法规；阿根廷则于2025年初启动了一个监管沙盒，用于试点代币化证券。

全球监管热度图

全球加密监管的成熟度从“全面制度”到“全面禁止”不等。

• 全面制度：欧盟（MiCA）、英国（即将出台的FSM法案下的加密法规）、新加坡（《支付服务法》及稳定币监管守则）、香港（牌照制度）、瑞士和澳大利亚均设有详细制度。日本、加拿大及部分加勒比金融中心也有较成熟的加密规则。
• 推进中：美国正在辩论重大加密法规（如稳定币法案、FIT21），但尚未正式立法。韩国已于2024年7月实施《虚拟资产用户保护法》（VAUPA）。巴西于2022年通过立法奠定基础，中央银行目标在2025年底前出台第一阶段规则；行长Campos Neto在2024年10月表示，稳定币规则和完整的VASP框架将在明年出台。印度于2025年2月提交了新《所得税法案》，正式定义“虚拟数字资产”，但仍保留30%税率和1%TDS，并要求财政部在2025年7月前提出可能的改革建议。南非和以色列正在制定监管框架。墨西哥、哥伦比亚和菲律宾则在其金融科技法下规范加密交易和支付。
• 初始阶段：许多国家仍处于探索阶段。例如，墨西哥在金融科技法下允许加密活动，但仍在完善细节；阿根廷和厄瓜多尔正在试点代币化监管沙盒。非洲市场如肯尼亚和尼日利亚在IMF和世行支持下研究加密法律。拉丁美洲除巴西和阿根廷外，智利、秘鲁等也在密切关注加密市场发展。
• 限制性：一些国家只允许有限的加密活动。例如，卡塔尔的新数字资产框架明确排除了加密货币和稳定币；沙特尚无明确加密法规，并对其持谨慎态度。科威特和阿曼等其他海湾国家则发出警告或保持低度参与。
• 禁止性：中国、越南等国基本禁止加密交易与挖矿（例如，中国自2021年起实施全面加密禁令）。

美国

要点总结：美国政策制定者正集中关注稳定币和跨机构监管协调。2025年初，众议院以32票对17票的跨党派投票通过了《STABLE法案》（即“稳定币透明度与问责法”）；参议院银行委员会则推进了《GENIUS法案》（即“引导并建立美国稳定币国家创新制度法案”）。这两项法案都将对美元支持的稳定币设立严格的储备金与信息披露要求，目前均等待国会表决。

同时，前总统特朗普公开推动“国家加密货币战略”，下令设立加密工作组，研究美国的比特币储备和数字资产储备计划。在监管方面，无论是民主党还是共和党，都对SEC对加密项目发行人的执法行动表示担忧（例如，将代币交易平台指控为未注册证券）。相关立法如《FIT21法案》等，旨在明确由SEC与CFTC分别监管加密资产，避免职责重叠。

在这方面，两党支持的《FIT21》草案（由参议员Scott、Hagerty等人共同发起）将明确SEC与CFTC的职责划分，并引入“许可支付型稳定币”的新分类，由两机构联合监管。与此同时，监管机构也在行动：SEC委员Peirce领导的加密特别小组正就托管、借贷、质押和清算等议题征求公众意见，这可能会放宽证券法规下对加密借贷和质押的限制；CFTC领导层则倾向于将多数加密货币归类为“商品”。

此外，银行监管机构也在发布与金融科技和加密托管相关的指引（OCC与FDIC在2022–2024年间已发布相关指南）。总体而言，市场应密切关注稳定币与交易所法案的最终表决，并为SEC和CFTC的监管行动做好准备。美国正在形成的监管框架预示着更加明确的稳定币标准，以及SEC与CFTC重新划定的监管边界，将加强市场发行控制与反欺诈监管。

欧盟

要点总结：欧盟现已拥有统一的加密法律框架（MiCA），反洗钱与转账规定也在加强。2023年5月，欧盟正式通过MiCA条例，这是首部涵盖大部分加密服务的法律。MiCA关于注册/许可、透明度、稳定币储备和消费者保护的条款已于2024年12月30日生效。各成员国监管机构正在实施MiCA的第二阶段（Level-2）细则，包括稳定币支持机制、交易平台和信息披露的技术标准。

同时，欧洲银行管理局（EBA）和证券市场管理局（ESMA）也在根据反洗钱/反恐融资规定完善对加密的监管。值得注意的是，欧盟新的“旅行规则”法规（第1113/2023号）将传统的资金转移规定延伸至加密领域，并将在2024年底生效。2024年7月，EBA发布了最终《旅行规则指南》，明确了加密转账中发起方与接收方的信息要求。这意味着，欧洲的加密交易所和钱包服务需像银行一样收集每笔交易的相关用户信息。

2025年初，各国监管机构将发布相关监督声明。欧盟也正在敲定《资金转移条例》的修订版本，以统一欧洲范围内（包括加密在内）电汇反洗钱标准。在执法方面，ESMA正审查关键市场（如稳定币），EBA也发布了加密托管标准。欧洲央行及成员国央行正在研究MiCA如何与现有支付系统衔接，欧盟也就批发型CBDC试点展开了辩论。

目前，欧盟加密市场运营方已处于明确的法律框架下：服务提供商必须在某成员国注册（或使用护照机制），遵守资本与托管规则，并履行KYC与旅行规则义务。对于行业从业者而言，这标志着国家层面“加密蛮荒时代”的终结：跨境代币发行与交易将受到严格监管与资本要求约束，稳定币必须实现100%储备。

MiCA Level-2阶段已启动：2025年4月29日，欧盟委员会通过了首个MiCA授权条例（关于市场操纵控制的RTS），更多RTS规则将在2025年下半年陆续出台。

英国

要点总结：英国在暂停一段时间后，正全面将加密纳入监管。在2023年《金融服务与市场法》（FSM法案）基础上，英国政府已确认将同时立法规范所有主要加密活动（包括稳定币），放弃原先的分阶段路径。

2024年末，新政府宣布将扩大金融行为监管局（FCA）监管范围，涵盖加密交易、托管、交易所与稳定币发行。FSM法案自2023年6月起已广泛定义了“加密资产”，并授权财政部将加密活动指定为受监管行为。

因此，英国监管路线图包括：2025年将通过新的次级立法（例如《监管活动令》的修订），以及FCA发布的监管规则，涵盖加密交易平台的上市与信息披露义务、扩展至加密的市场操纵规则（即拟议中的MARC制度）及稳定币赎回保障。FCA已就加密托管与质押发布讨论文件。

2025年1月，政府发布法令，将加密质押排除在“集合投资计划”的定义之外，从而为合规质押服务开绿灯。FCA还计划于2025年就加密托管的资金安全规则，以及质押与借贷如何纳入客户资金监管框架展开咨询。

实际上，获得授权的加密公司将很快需要完整的FCA牌照、明确的托管机制和新的信息披露流程。银行和其他英国企业应准备将加密资产视为受监管投资，并满足相应的资本和托管要求。加密市场滥用行为也将在这些制度实施后受到英国法律的制裁。

亚洲

要点：亚洲的主要枢纽正在建立或升级其监管体系。

日本

日本目前拥有全球最先进的数字资产监管框架之一。所有交易所和托管机构必须根据《支付服务法》注册，自2023年6月起，所有转账必须符合FATF“出行规则”的数据要求，使监管机构能全面掌握交易发起人和接收人信息。稳定币被归类为“电子支付工具”。2025年3月，金融厅（FSA）提议立法，允许信托型稳定币将最多50%的储备金投资于日本国债或定期存款。大约同期，SBI VC Trade成为首个在该制度下获得许可发行USDC的机构。消费者保护规定也在加强：2025年3月起草的通知要求稳定币发行人每年接受注册会计师审计，以验证资产隔离；更新的指南则扩大了对加密资产销售行为的监管。

香港

2023年，香港证券及期货事务监察委员会（SFC）推出新的虚拟资产交易平台牌照制度，自2023年6月起生效。到2025年初，SFC已将该规则扩展至质押服务。2025年4月，SFC发布指导意见，允许持牌平台提供加密质押（如以太坊质押），但条件严格：平台必须全权控制质押资产，具备稳健的信息披露与风险管理制度，并获得监管明确批准。这反映出香港更广泛的政策方向，即“ASPIRe”策略——认可质押对网络安全的作用，同时要求强有力的投资者保护措施。SFC预计将于2025年完成稳定币监管规则的最终制定，前期公众咨询已于2024年展开。

新加坡

新加坡金融管理局（MAS）自2020年起通过《支付服务法》实施成熟的加密资产监管机制。2023年8月，MAS发布新的稳定币监管框架，要求所有锚定法币的加密货币（如类似USDS的币种）必须完全以储备资产支持，并将这些储备存放于受监管机构中。预计新加坡将在2025年内敲定所有剩余的稳定币相关规则。

韩国

韩国于2023年中通过《虚拟资产用户保护法》（VAUPA），并于2024年7月19日正式生效。该法案提供广泛的保护措施：加密交易所必须进行客户资产隔离，持有保险，执行运营审查，并报告可疑活动。金融服务委员会（FSC）已宣布，交易所已根据VAUPA提前加强合规系统。未来2025年还将出台更多规则，包括稳定币储备和托管义务等。

其他亚洲地区

新加坡和香港继续引领监管框架的发展。印度正在根据全球趋势重新评估其加密政策。中国大陆仍维持对加密交易的严格禁止立场。菲律宾和马来西亚等新兴市场正在温和监管加密交易所与服务提供商，印尼央行也在起草加密许可制度。

中东

要点：海湾国家正在快速构建专属加密监管体系。

迪拜（阿联酋）

迪拜的虚拟资产监管局（VARA）于2022年第4号法律设立，目前已制定一套全面的加密监管规则。2024年10月，VARA发布了新的《市场营销规定》，用于管理所有面向阿联酋居民的加密广告和推广，取代了此前的行政命令。2023年VARA的法规涵盖了交易所、经纪商及其他加密机构的许可与治理。2023至2025年期间，VARA持续扩展其指导方针，尤其聚焦于市场营销与托管业务。此外，迪拜的金融自由区DIFC和ADGM也制定了自己的DLT（分布式账本技术）监管框架，使阿联酋进一步巩固其区域加密枢纽地位。

巴林

巴林中央银行（CBB）于2022年设立了自己的虚拟资产监管机构。2024年2月，CBB更新了数字资产规则，以与国际标准保持一致。巴林目前允许持牌加密交易所和托管服务提供商运营，并对虚拟资产服务提供商（VASPs）执行反洗钱/反恐融资规定。该国证券交易所——巴林交易所也在探索证券代币化的可能性。

沙特阿拉伯

沙特尚未制定专门的加密法律框架。加密交易在技术上不受监管且未被官方承认。沙特央行（SAMA）和资本市场管理局（CMA）已多次发布关于加密投资风险的警告。不过，该国已表现出对区块链技术的兴趣，参与了央行数字货币项目mBridge。在2020年代后期之前，预计不会出台全面的加密法律。

卡塔尔

2024年，卡塔尔金融中心（QFC）为QFC注册实体推出了数字资产框架。该框架支持实物资产代币化和DLT应用，但明确排除加密货币和稳定币。因此，卡塔尔仍持谨慎态度，限制直接加密交易，但鼓励受监管的代币化金融应用。

非洲与拉美概况

**要点：**新兴市场正积极探索并逐步完善加密监管。

非洲多数国家仍处于加密监管探索阶段。2025年1月，国际货币基金组织（IMF）发布针对肯尼亚的技术援助报告，建议为加密资产设定分类标准、加强机构协调及提升反洗钱监管。肯尼亚资本市场管理局正起草相关立法。由于被FATF列入灰名单，尼日利亚正在重新审视对加密交易所的监管策略。南非的许可制度已上线：自2023年6月1日起，FSCA已处理420份CASP（加密资产服务提供者）申请，截至2024年12月10日共批准248张牌照；“出行规则”执法及现场审查已于2025年第一季度启动。卢旺达、尼日利亚等国目前主要聚焦于VASPs的反洗钱合规。

拉丁美洲的监管差异显著。巴西于2023年通过国家级加密法律，其央行正在分阶段实施，预计2024年底前发布草案。墨西哥仍依据2018年金融科技法运营，近期已加强对加密交易所的反洗钱审查。阿根廷多年来监管宽松，但已于2024年3月通过第27,739号法，将VASPs纳入证券监管；2025年4月还推出代币化试验区，用于链上证券测试。智利与哥伦比亚虽已发布相关指导意见，但仍未形成完整法律体系。

跨领域主题

稳定币

全球监管机构正在就严格的稳定币标准趋于一致。继USDC等主要法币挂钩货币之后，国际清算银行（BIS）和各国央行也强调稳定币必须具备100%的储备支持和随时可赎回的特性。BIS第156号文件（2025年4月）特别呼吁“有针对性的稳定币监管”，重点关注储备资产和抗压设计。欧盟的MiCA和一些国家法律规定，法币挂钩货币必须具备全额资产支持和资本缓冲。在美国，多项国会法案（例如《稳定币法案》（STABLE Act）、《天才法案》（GENIUS Act）以及拟议的美联储规则）旨在要求发行人在受监管的银行持有安全储备。在全球范围内，监管机构预计将强制执行储备证明和审计——事实上，日本和欧洲部分地区等司法管辖区的一些交易所已被要求发布储备证明披露。稳定币监管正成为巴塞尔审慎监管和全球反洗钱制度的核心主题。

金融行动特别工作组反洗钱/反恐怖融资（2025年2月）

FATF 的持续更新正在重塑加密货币的合规格局。2025 年 2 月，FATF 召开全体会议，就第 16 条建议（“转移规则”）启动公众咨询，旨在确保所有转账的发起人/受益人数据一致。这些修订预计将于 2025 年中期完成，可能包括结构化消息传递要求（例如 ISO 20022）、降低最低限度门槛以及扩大国内和跨境加密货币支付的覆盖范围。此外，FATF 2023-2024 年度报告（于 2025 年 1 月发布）重申了各司法管辖区根据其标准对虚拟资产服务提供商 (VASP) 实施许可或禁令的义务。实际上，这意味着全球持有执照的加密货币交易所必须实施严格的 KYC/AML 管控。包括欧盟、英国和加拿大在内的许多司法管辖区已开始应用 FATF 2019 年发布的虚拟资产指南。结果是，任何全球加密支付提供商都必须遵守类似银行的反洗钱要求或风险对策。

DeFi 与 Staking（BIS 156 号文件）

DeFi 代币和加密货币质押活动正受到越来越多的监管关注。国际清算银行第 156 号文件（2025 年 4 月）分析了 DeFi 在金融市场中的作用，并警告称，如果没有适当的监管措施，DeFi 可能会传播金融风险。监管机构目前正在考虑如何将去中心化金融纳入监管范围。例如，香港 2025 年 4 月发布的指南将“质押即服务”提供商视为受现有交易所牌照监管的机构。同样，一些央行正在通过“马里亚纳计划”等举措，研究如何监管涉及稳定币的借贷和质押活动。预计 2025-2026 年将出台新的指南，涵盖稳定币质押池、流动性提供和借贷平台——这将有效地将“相同活动，相同风险”原则应用于 DeFi。对于传统金融机构而言，这意味着需要密切监控链上金融合约，托管机构也需要披露向客户提供的任何质押服务。

巴塞尔加密货币审慎规则

2023年6月，巴塞尔委员会最终确定了加密资产的资本标准，该标准于2025年1月1日生效。根据这些标准，银行必须将加密货币风险敞口分为两类：

• 第一组：符合严格标准的代币化传统资产和算法稳定币
• 第 2 组：所有其他资产，例如比特币和以太币

未通过对冲测试的第 2 类加密资产（第 2b 类）现在具有1250% 的风险权重；任何银行的第 2 类总敞口超过一级资本的 1%，则必须对超出部分收取 1250% 的费用，如果超过 2%，则****所有第 2 类持股都将受到 1250% 的权重。算法稳定币或不可赎回的稳定币明确排除在第 1 类资格之外。这些措施有效地阻止了大型银行参与纯加密货币。此外，这些规则为任何与加密货币相关的贷款引入了短期“基础设施附加”风险权重。美国和欧洲的银行监管机构已确认有意执行这些标准。实际影响是，任何打算持有或借出加密货币的传统金融机构都必须留出大量资本，从而降低收益潜力并需要强有力的抵押品管理。

税收透明度（OECD CARF）

为打击与加密货币相关的逃税行为，经合组织 (OECD) 于 2023 年通过的加密资产报告框架 (CARF) 正在全球范围内实施。根据经合组织秘书长向二十国集团财政部长提交的报告，截至 2025 年 2 月，已有66 个司法管辖区承诺启动 CARF 交易所，其中 54 个将于 2027 年启动，另有 12 个将于 2028 年启动。CARF 要求加密货币交易所和托管机构向税务机关报告用户交易数据，类似于 FATCA 和 CRS 框架。实际上，大型加密货币公司需要确保其 AML/KYC 系统能够收集和存储这些数据。到 2025 年，预计将会有一系列国内法规和国际协议将 CARF 付诸实施。不遵守规定的公司可能面临处罚和执法行动，因为税务机关将开始要求提供有关客户余额和交易的详细报告。

战略影响与风险清单

监管套利

全球监管制度的差异既带来机遇，也伴随风险。迪拜、新加坡、瑞士等对加密友好的市场可能吸引更多发行和开发活动，而监管更严格的地区（如中国、卡塔尔及部分美国州）则可能出现资本外流。企业需明确了解其产品在哪些市场可以合法提供，以及关键的参与者（如银行、交易所、托管机构）在哪里运营。然而，随着FATF与巴塞尔等全球性框架的推动，全球协调监管正逐步减少“监管避风港”的存在。企业的合规策略必须覆盖所有运营地区，采取整体性应对。

资本占用影响

根据2025年巴塞尔新规，银行在加密资产方面将面临较高的资本占用。资产管理公司若通过银行渠道间接持有加密资产，也将面临加权风险资本增加。这将推高杠杆成本并降低收益。例如，一支由银行支持的加密基金，每投入1美元可能需额外准备20–30%的资本。机构应立即建模评估影响，并考虑将部分加密业务转移至非银行实体，以优化资本效率。

托管与网络安全

监管加强使托管成为风险重点。各国越来越要求托管人采用冷钱包、定期审计、资产隔离。近期多起高调网络攻击事件凸显出建立强大托管基础设施的必要性——包括多签名钱包、有保险的保管机制和操作透明性。ESMA与英国FCA等监管机构正积极审查托管标准。在MiCA框架下，欧洲托管方必须实行客户资产隔离。传统金融机构（TradFi）若进入加密托管领域，需大力投资于弹性系统、监管合规与客户保障，否则可能面临欺诈或违反信托责任的执法风险。

资产代币化

多个司法管辖区正准备针对现实世界资产（RWA）代币化出台法律框架。欧盟和英国正在探讨证券型代币的上市；日本的DLT试点项目涵盖政府债券；中东的多家证券交易所正在测试数字债券。TradFi机构应为债券、股票，甚至贷款的代币化做好准备。这将扩大托管与做市业务机会，但也带来智能合约和系统互操作性的新风险。企业应及早评估平台合作关系及与资产溯源、转移限制相关的合规程序。

做市与流动性

监管机构正聚焦加密做市机制，特别是自动化流动池。资本与反洗钱义务将重塑银行及券商的参与方式。“储备证明”等透明度标准可能成为交易所强制要求。传统金融交易台应预期未来将仅限与完成KYC的对手方交易，且因波动性产生的资本占用可能限制自营交易能力。风险管理团队应更新压力测试场景，纳入加密市场波动与连锁反应风险，尤其是危机期间与传统资产的相关性可能剧增。

可执行建议

• 制定整体加密策略：制定董事会层级的综合策略，涵盖合规、信息技术、资金管理与风险控制，成立跨部门团队密切跟踪MiCA、巴塞尔与FATF动态。
• 强化反洗钱与税务机制：升级KYC与交易监控系统，满足加密相关标准，确保系统能够支持OECD CARF的报告要求，包括客户身份与税务居民数据的数字化、可审计化采集。
• 重新评估资本与财务限额：将2025年巴塞尔加密资本规则纳入内部模型，更新财务敞口上限，考虑通过特殊目的载体（SPV）优化资本效率。
• 确保托管基础设施安全：仅与受监管托管机构合作，或开发机构级自营解决方案。采用多签冷存储，配置保险，定期审计，清晰披露客户权益。
• 培训员工：对法律、合规及前台团队持续开展培训。任命专职加密合规官，主动应对监管风险。

未来展望（2025–2027）

立法动态

欧盟或将启动“MiCA-2”计划，细化稳定币与ESG相关规则。英国将从2025年起根据《金融服务与市场法案》（FSM Act）公布详细的二级法规。美国预计将出台全面加密资产框架，可能通过《FIT21法案》或《数字商品市场改革法案》。两党共同提出的稳定币法案（2025年2月提交）拟明确发行人责任。

监管趋势

监管正转向“基于活动”的监督方式。巴塞尔委员会与IOSCO预计将联合发布托管与借贷监管指南。BIS创新中心的“马里亚纳项目”（Project Mariana）及CBDC相关项目（如mBridge、Project Dunbar）影响央行对加密互操作性的立场。“储备证明”或将成为监管要求——新加坡MAS、日本FSA等已在探索相关披露机制。

市场结构演变

政府债券的代币化交易正逐步兴起。预计到2027年，多地将试点“链上T-Bills”（代币化国债）、回购市场与区块链质押贷款业务。这些发展，加上可编程监管，有望彻底改变固定收益市场结构。受监管的加密ETF将扩张，传统与去中心化市场将加速融合。

CBDC协同发展

批发型CBDC（中央银行数字货币）项目将持续推进。BIS主导的mBridge正进入第三阶段，多国央行参与多CBDC试点。东盟+3、中国的e-CNY及美国的零售型CBDC研究，将持续影响全球央行策略。央行正日益重视CBDC与稳定币之间的互操作性，如新加坡的Project Dunbar所示。

技术与合规进步

AI与机器学习将增强交易监控与异常检测，Chainalysis与TRM等供应商持续拓展能力。隐私保护型KYC技术（如零知识证明与数字身份钱包）将作为监管合规工具进行试验。机构也在为量子抗性密码学与分布式身份标准做准备，以适应下一代加密生态的需求。

关注时间表（2025年Q2至2027年Q4）

• 2025-Q2：FATF完成“旅行规则”修订；香港完成稳定币许可细则；美国参议院审议《STABLE法案》；欧盟发布MiCA二级法规。
• 2025-Q3：BIS发布加密政策文件；新加坡发布证券型代币指南；南非完善加密法规；OECD发布首份CARF报告；印度审查加密税收规定。
• 2025-Q4：巴塞尔委员会发布加密资本FAQ；美国审计长发布稳定币监管指引；英国FCA敲定托管规则；欧盟更新AMLR并纳入加密内容；百慕大与萨尔瓦多宣布CBDC计划。
• 2026-Q1：MiCA与英国加密法规正式实施；OECD CARF开始报告；美国发布稳定币监管框架；巴西完成第一阶段加密交易所规则。
• 2026-Q2：BIS与IOSCO发布数字资产风险报告；日本扩展加密法规；澳大利亚执行“旅行规则”；G20评估加密与CBDC进展；巴塞尔开始对加密气候风险进行监测。